格拉斯通参加2010Glasstec和Solarpeq展会

此举固然有功能主义之考虑，但将私法上既有的违法性、产品缺陷、合意等弹性化概念，完全置换为公法上已实现标准化甚至数字化的食品安全标准，严重掏空了私法自治的精神内核，并带来一系列法律适用难题。

例如，在国家监察体制改革前，我国将贪污贿赂渎职犯罪案件的侦查权和公诉权配置给检察机关，就反腐而言，由检察机关同时拥有前后承继的两项权力有利于提高打击腐败的效度。[11]这里我们列举浙江省在试点阶段的国家监察体制之顶层设计所覆盖的主要内容：建立党统一领导下的国家反腐败机构。

具体来说，第一，从《试点方案》和试点实践可知，监察委员会由同级人大选举产生，这意味着监察权将成为与行政权、审判权、检察权并列的独立权力形态。(二)程序思维与机关思维的辩证关系 程序思维与机关思维是权力改革的两种方法论，尽管两者存在诸多差异，但都具有一定的方法优 势，在同一权力改革中，两者不是对立的，而是相互配合，辩证统一的关系，具体来说： 首先，机关思维是程序思维的基础。否则要么权力改革由于缺乏现实制度承担载体而无法推进，要么因缺失宪法价值指引而引发新的宪法法律问题，甚至宪法危机。再次，程序思维和机关思维的应用不存在谁先谁后的序列问题。第三，就保障被监察对象的基本 权利价值而言，一方面，根据监察委员会调查职务犯罪行为后，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉[15]可知，监察委员会的调查权在程序上与检察院的审查起诉阶段相衔接的，相当于检察院对职务犯罪的自侦权，即其本质上具有了刑事侦查权的性质，此时，监察委员会已经作为司法机关介入刑事司法程序，被监察对象转变为犯罪嫌疑人，而根据我国《刑事诉讼法》33条[16]，应当允许辩护律师的介入。

程序思维并没有像机关思维那样预先将权力集中于某一机关，再主观设置权力运行程序，而是在遵循权力之客观运动规律基础上，为其营造了一个比较开放的运作空间，吸引社会组织、公民等其他主体参与到权力运作中来，再按照现代宪法原则和功能最适当原则[10]对权力配置作出适当安排。再看国家审计权，我国《审计法》2条规定审计机关对审计对象所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益依法进行审计监督，这是审计权的真实功能，即提高财政资金的使用效率，确保国家资金的正常使用。[44] 中国的法治发展呈现出区域多样性（参见公丕祥：《区域法治发展与文化传统》，载《法律科学》2014年第5期。

在具体分布上包括省以下人大及其常委会在立法工作、人事任免、监督工作、代表选举等方面遇到问题向省级人大常委会请求解答，省级人大常委会亦认为相关法律问题构成疑难，因此经筛选后将问题转交全国人大常委会法工委请求答复。（三）省级人大常委会是省级国家权力常设机关 省级人大及其常委会是省级行政区域内的国家权力机关及其常设机关，在所有地方国家机关中具有最高法律地位，同级行政机关、审判机关和检察机关均由其产生并对其负责，辖区内各级各类国家机关均受其监督，因此审查要求资格一旦分配到地方就只能由省级人大及其常委会独享。第二，在各层级和各种类的地方机构中，省级人大常委会独具审查要求主体资格。第二，在地方议会层级维度下，10个国家将提请主体资格普遍赋予各级地方议会，其所能提请审查的对象也相同（安道尔在形式上亦属此类型，但因其地方单位仅有市镇一级故排除不计），9个国家将提请主体资格限定在较高层级的地方议会（如大区、省或邦），1个国家区分不同层级地方议会的提请审查对象，高层级地方议会的提请审查对象是国家机关权限争议，而低层级地方议会的提请审查对象是地方自治权保障。

[10] （三）地方议会提请审查对象的比较 地方议会提请审查的对象存在多种不同组合，由此使审查本身发挥不同的功能。但在宪法文本中，省级人大常委会具有最高人民法院所不具有的宪法监督职责，因此更应主动采取措施排除违宪违法行政法规对地方审判的适用性。

表1：外国地方议会审查提请资格设置明细表 前述统计结果并不意味着只有专门机构审查模式才赋予地方议会提请资格。前述方案若能全部或部分实施，将彻底激活我国的法规审查制度，省级人大常委会也将成为五类要求主体中最具活力者。[34]可见，无论是相比于外国地方议会的提请资格，还是相比于我国的审查建议，省级人大常委会的提请资格都最具拘束力，因此省级人大常委会在审查启动机制中的作用最强。可见，地方议会提请的主要功能是调整央地关系（尤其是保障地方自治权）和维护法制统一，次要功能是对地方议会少数派进行程序保护、解决不同地方之间的利益冲突和监督地方行政。

自宪法审查制度的方面而言，审查启动机制在立法法建立的法规审查制度中最具基础性和前提性，若该机制存在缺陷而动力不足，则审查的任何后续问题均无从谈起。如此丰富的方案配置可以保证前述审查要求的多种功能得到实现。[2] 本文所谓地方是以中国宪法为基准的，即凡与中央相对的都属于地方范畴，虽然特定国家的邦、大区在其本国宪法中并非狭义地方，但与我国的省等地方在层级上却具有可比性。一方面，自我遵守宪法和法律是监督其他国家机关的前提，否则省级人大常委会不仅违反自身遵守宪法的义务，也会给辖区内各级各类国家机关带来地域性法治困扰。

进入专题： 省级人大常委会 法规审查要求权 立法法 宪法审查启动机制 。提出法律问题的主体如某市建工集团、某移动通信有限责任公司等，大多具有国有企业的身份从而与地方国家权力机关存在一定联系，因此可能请求省级人大常委作出法律解答。

[25]前述两种利益冲突的解决尚未被纳入法治轨道，省级人大常委会作为省级整体利益的代表者，其审查要求可能为区域利益冲突的法治化解决带来契机。第三大类是地方议会的法案，但其设计旨趣不尽一致，具体而言：三甲、南非地方议会特定比例的议员可以提请审查本地方议会法案的合宪性，这可以视为对地方议会内部少数派议员的程序保障，此种保障在国家议会层面早已存在，如法国在1974年将提请资格扩大到60名国民议员或60名参议员，防止议会多数派滥用政治权力，同时也赋予少数的反对派申辩的机会，[13]这种保障延伸至地方议会体现了地方民主的理性化。

三乙、意大利允许大区议会对其他大区侵害自身权限的法律或措施提请审查，这种设置具有在宪法上解决地方单位之间利益冲突的功能。尽管在概念和用语上不甚明确，但就其具体制度构造、基本原则和立宪背景及主旨来看，我国现行宪法在文本上确认一定程度的地方自治权乃不争之事实（参见王建学：《我国的地方自治：宪法文本的解读与现实状况的考察》，载《厦门大学法律评论》2006年第12辑，廖益新主编，厦门大学出版社2006年版，第53页），正因如此，省级人大才具有代表本省利益的宪法功能。在研究我国的要求审查程序时，相关研究的范围必须适当前移，以省级人大常委会（以及其他四类要求主体）为起点，而不是以全国人大常委会为起点。地方议会提请审查的对象总体上分为三大类。第一大类是解决机关权限争议（一甲）和救济受侵害的自治权（一乙）。我国的审查建议拘束力最弱，在规范和事实上都不必然导致审查程序的启动。

第四，省级人大常委会作为本地方人民的代表机关，可以受理辖区内特定数量选民的联名请求，在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求。第二，省级人大常委会应按照特定条件受理辖区内各级各类国家机关（如本省辖区内的地方法院）提出的请求，在筛选和过滤的基础上向全国人大常委会提出审查要求。

另一方面，省级人大及其常委会是地方各级人大中数量最为适中的（31个），不会因数量过多[20]而大幅增加与全国人大常委会的沟通联络成本。第三，省级人大常委会基于辖区内行政机关的请求提出法律询问，在数量上适中。

由此可见，省级人大常委会作为省级国家权力机关的常设机关，不仅基于自身问题主动提出法律询问，而且基于辖区内下级国家权力机关及其常设机关、行政机关、审判机关、社会团体和企事业组织的请求而被动地提出法律询问。省级人大常委会可参照其在法律询问答复程序中的实际作用，设置行使审查要求权的具体方案。

（一）外国地方议会的宪法审查提请主体资格 联合国193个成员国有21个（占10.9%）在宪法中明文赋予地方[2]议会宪法审查提请主体资格（如表1所示），[3]这些国家均由专门机构进行集中式审查，其中法国为宪法委员会，其他国家为宪法法院或最高宪法法院。第一，在地方组织维度下，提请主体资格在地方议会与地方行政机关之间存在多种分配关系。[34] 2015年修正后的《立法法》第101条强化了审查建议的回应性，即全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。[21] 张春生主编：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2000年版，第257页。

在对审查要求权进行规范内涵的填充后，就有必要对触发器进行具体方案设计，这也是规范建构的必要内容。[3] 统计自孙谦、韩大元主编：《世界各国宪法》（全四卷），中国检察出版社2012年版。

在这40年当中，县级以上地方各级人大常委会在完善自身及同级人大建设的同时，为中国法治建设立下了汗马功劳，人大制度史中的首次质询、首次罢免、首次否决政府和法院等的工作报告均发生于地方人大，而人大常委会在其中的作用不可或缺。就规范可行性而言，回到前文所述的省级人大常委会的宪法地位，它作为本省人民的代表机关，需要倾听本省人民的诉求并代表其利益，更必须回应省人大代表、代表团等内部机构的激发作用，作为省级国家权力机关常设机关，它必然与辖区内的各级国家权力、行政权、审判权和检察权之行使存在实质性关联，因此必须回应辖区内各级各类国家机关的激发作用。

如果说设立要求审查程序是全国人大及其常委会的自我限制和责任外放，那么既然它在2000年已经实现，设置审查要求权的行使机制就属于要求机关的职责了。（二）省级人大常委会审查要求资格的管道性 审查要求权是一种程序性权力，只存在行使与否的问题，行使则将审查诉求送达全国人大常委会，不行使则闲置送达通道，相比之下，立法、行政和司法等实体性权力则还存在如何行使的问题，如省级人大常委会行使立法权不仅要决定是否制定地方性法规，更要决定地方性法规的内容。

一方面，宪法审查理论通常以审查机关为中心，缺乏对审查提请主体应有的关注，即使延伸至提请主体也多集中于作为基本权利主体的自然人和私法人，极少涉及地方单位。但这种管道性权力在立法法中却必须以实体性权力为基础。从理论上讲，地方行政机关遇到法律疑难问题时，既可向上级主管机关乃至向国务院寻求解答，也可以逐层向本省人大常委会请求解答，这源于我国宪法就行政机关所设置的双重负责制。前述状况决定了地方各级人大及其常委会虽均具宪法监督职责，但唯独省级人大常委会被赋予审查要求主体资格，而省以下人大常委会只能提出审查建议。

因此，规范依据与事实基础能够相互佐证，并共同揭示出省级人大常委会行使审查要求权的下列方案：第一，省级人大常委会在自身工作中若发现具有违宪违法嫌疑的法规，应主动向全国人大常委会提出审查要求，就此，可以考虑常委会主任、主任会议、特定比例（如南非宪法规定的20%）的委员甚至省人大代表和代表团等主体的激发作用。就代表辖区内局部利益而言，省级人大在其民主审议过程中若涉及多数与少数的利益冲突，不能排除对少数利益的适当尊重。

这五项功能的揭示足以细化甚至刷新关于宪法审查制度之功能和价值目标的传统认识（即人权保障和法制统合）。[7]但因司法审查模式与我国的全国人大常委会集中审查模式不具可比性，且现有资料无法支持对79个实行司法审查模式的国家是否赋予地方单位诉讼主体资格进行统计，故本文不作研究。

在县级以上地方各级人大常委会中，仅省级人大常委会握有法规审查要求权之重器，其在推动法治进步中的作用自然首当其冲。[25] 根据新《环境保护法》（全国人大常委会2014年4月24日修订）第15条和第16条的规定，国家环境质量标准和国家污染物排放标准只是基础性的，各省、自治区、直辖市可以制定严于国家标准的地方标准，由此，在省际间分别制定不同标准的情况下，标准低的省级单位可能对标准高的省级单位造成环境损害，在省际协同制定统一标准的情况下，违约的省级单位可能对其他单位造成环境损害，两方面的省际利益冲突都无法在现行法律框架内得到解决。

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